【摘要】公共外交的政治实质是夯实国家关系发展的社会基础。因此公共外交不只属于文化和传播学范畴，更属于国际政治学范畴。公共外交是国家运用特殊权力手段，服务于国家安全和利益的外交行为。本文分析了公共外交运用权力的方式，指出了公共外交发挥其社会接触功能、适应相互依赖的新安全环境，丰富国家开展传统安全竞争的手段、巩固重要安全关系、应对非传统安全问题、维护国内政治安全等方面的政策功能；阐释了公共外交在国家海外利益扩展和保护、应对全球化导致的利益和文化摩擦、推动全球治理等方面的特殊作用。从公共外交的政治基理出发，中国外交应当从多个方面推动外交的整体转型，其中包括对外国社会的有效接触、外交工作的价值观支撑、外交政策的政治传播分析和话语权掌控、外交博弈中的对内社会动员等，加快提升大国关系、周边外交、国际经济合作等重大问题上的公共外交水平。

长期以来，公共外交大体上被学术界界定为国家对外“赢取人心”的工作。中共十八大报告在相关部分提出要“夯实国家关系发展的社会基础”。这一界定原本反映了外交学者和决策者对于当代国际关系认识的深化：非国家行为体显著上升的作用、国内政治与国际政治的密切互动、国家间简单的权力政治关系被复杂信息交互带来的“心灵政治”所补充等等。但近年来，在中国的相关研究发展和政策实践中却似乎出现一种“割裂”现象：公共外交以“赢取人心”为目的，被普遍地归于文化、宣传等领域，似乎远离以国家安全利益为核心的“高政治”（high politics）范畴。公共外交几乎等同于提升国家形象、文化交流和对外传播。这留下了一个理论难题：公共外交作为一种外交形式，它同外交的核心要素，即国家权力、安全和利益等，到底是什么关系？这也造成了一个政策实践中的争议：公共外交除了包括宣传、文化等部门的对外工作以外，外交、军事等政治强力部门怎样发挥统筹作用？

显而易见，只有把公共外交背后的政治原理说清楚，才能将社会基础和国家关系发展有机联系起来，了解如何运用公共外交手段巩固外交关系、对付恐怖主义、保护海外利益等，并理解世界各大国投入大量资源、通过对外强力部门统筹发展公共外交的原因。本文尝试做出一种理论努力，在国际政治学科范畴内说明公共外交运用权力的方式，分析其维护国家安全和利益的途径，探讨外交部门开展公共外交的方法，以期贡献于理论界和政策界对公共外交的更深刻理解。

一、公共外交怎样运用国家权力

公共外交作为一种外交形式，首先体现在其运用国家权力，产生国家需要的政治结果。从普遍意义上来说，权力是一切外交行为的本质依托。随着国际政治现实的发展，政治学者对国家权力的认识不断扩展和深化。从“权力界定利益”，到相互依赖带来的“关系性权力”和“结构性权力”，再到基于认同建构和文化吸引的“软实力”和注重不同权力资源转化运用的“巧实力”，理论家和政治家不断修正和深化对权力的认识，涌现了林林总总、难以尽数的权力理论。总体来说，对国家权力的认识和运用呈现出一种经久的发展趋势：从把权力看作一种易于简明量化的军事、经济、物理和人口等力量资源——或者用一位具有代表性的理论家的话说是“一种有形资产的函数”，到把权力越来越放置于主客体的相互关系之中，取决于具体情势、并依赖于权力行使者对于力量资源的挖掘、整合和转化能力。公共外交正是在这种“权力不断被重新分配和重新界定”的过程中发展起来的。透过最先进的国际政治权力理论视角，公共外交的政治性质可以得到更充分的解析。

首先，公共外交通过“改变认知”的途径发挥权力作用。对于国家权力的理解涉及到两种划分。第一种是“软实力”和“硬实力”的划分。公共外交经常被理所当然地和“软实力”的增长和运用联系到一起。然而这一划分容易造成误解，也不能完整概括公共外交的权力依托。“软实力”概念的提出者约瑟夫•奈（Joseph S. Nye）在最近的著作中提出了第二种划分，即把“权力资源”与“实现权力的途径”分开来。“权力资源”包括国家所拥有的各种资源和实力。“实现权力的途径”则表明无论是航母舰群、外汇储备这样的硬实力，还是传媒网络、电影产业这样的软实力，都需要针对特定的目标、进行合理的分配和运用、寻找到最佳的转化途径，才能实现权力带来的政治影响。换句话说，美国即便拥有世界上最强大的军事力量，或者中国拥有全世界最经久传承的文化遗产，都不一定能够直接让国家“产生想要的结果”。因此，从资源到权力的转化至关重要。奈总结了三种权力转化途径：第一是“命令变化”，即运用各种力量资源对其他国家进行威胁、惩罚、奖励等，来改变别国的行为。这种方式在国际政治中经常被形象地比喻为“胡萝卜与大棒”，传统双边外交经常运用这种权力；第二是“控制议程”，即利用相关的国际制度和国际组织制定游戏规则，使得其他国家只能在一定范围内行动，这种行为在多边场合经常看到；第三是“构建偏好”，即通过说服、吸引或者利用信息不对称，想办法改变他国的价值判断和目标选择。随着大众政治在全球的普遍发展，政府的政治判断和政策选择越来越受到社会舆论和民众认知的牵扯。在新的环境下，公共外交向外国社会和民众进行信息交流和价值传递，成为构建偏好的重要外交手段。

如果说传统双边外交通常以威胁、谈判、利益交换等手段实现政治目标，可以称之为外交权力的“利益模式”；传统多边外交除了进行谈判和利益交换外，还经常利用规则制定和议程设置实现政治目标，体现了外交权力的“制度模式”；那么公共外交则可以称作外交权力的“观念模式”。利益、制度和观念，符合国际政治理论从现实主义到自由制度主义再到建构主义的认识发展过程。

第二，公共外交是对软、硬实力的综合运用。从上文的国家外交行为模型中可以看出，国家的力量资源可以分为软实力、硬实力，但权力的运用则打破了简单的“软、硬”之分。无论是军事、经济这样的“硬实力”，还是文化、信息这样的“软实力”，都可以用于奖励惩罚、控制规则和改变认知。如西方经常利用国际舆论主导权这种软实力对别的国家挥舞大棒，有时能迫使别国调整政治行为；在国际组织中，强大的军事、经济和科技“硬实力”，也往往是国家能在不同领域设置国际议程的后盾。同样，公共外交不只运用文化力量，也可以运用军事、经济和科技力量。中国舰队的亚丁湾护航并不是武力威胁的范例，而是传递信息、改变认知的范例。中国公司在海外展现出的优秀基础设施建设能力或者技术水平，是一种经济硬实力的表现，却有可能改变别的国家对中国的判断和政策选择。像奥运会、世博会这样的公共外交盛事更是软、硬实力综合运用的典型。从权力运用的角度上来看，可以说公共外交的最高境界是让“硬实力变软”、让“软实力变硬”。国家既要高度重视将硬实力展示好、将硬实力的用途阐释好，也要重视把文化软实力和国家总体外交配合起来，形成真正的战略支撑作用。

第三，公共外交的权力作用基于外交的公共性特征。公共外交是国家利用各种力量资源、通过改变对方的价值判断和目标选择，来实现政治意图的外交方式。这种权力运用方式由来已久，中国古代就有“攻心为上”、“离间计”等悠久的军事和政治思想传统，也出现过大量通过分化、瓦解、吸引等手段折服对手的案例。在古希腊纵横捭阖的城邦关系中，同样有俯首可拾的游说、公众演讲等历史记录。因此可以说，自从有了国家之间的权力博弈和外交行为，就有了以改变认知为权力手段的外交方式。但总体来说，在20世纪以前的长期历史中，外交决策权更多由政治精英垄断，社会力量和民众对外交决策的影响力较小，公共外交能够发挥作用的空间有限。19世纪末以后，政治民主化和全球化在世界各国加速发展，国家之间的外交博弈从简单的地缘政治竞争，向复合的利益、制度和观念竞争转变，外交的公共性随之显著增强。20世纪60年代，美苏意识形态竞争达到高潮，公共外交的学术概念才被学术界首次提出。在当代外交的总体转型过程中，公共外交作为新型权力工具越来越得到重视和运用。国家把权力的“利益模式”、“制度模式”和“观念模式”相结合，使外交手段更能适应民主化、全球化和信息时代的环境。

二、公共外交怎样维护国家安全

将公共外交从“软实力”的狭隘语境中解放出来，就可以更好地探讨公共外交和国家安全等“高政治”要素的关系。公共外交在本质上与其他外交方式并无二致，都是运用一定的权力手段保障国家安全、追求国家利益。本节先讨论公共外交与国家安全的关系。在展开分析之前，应首先阐明几项基本背景：第一，当前国际安全环境的变化。随着全球化加速发展，国家间经济和社会深度融合。相互依赖未必会让国家更加安全，却让国家安全的内涵大大扩展。国家安全越来越呈现一种外部性特征，别国的国内状况和政策行为可能敏感地传导到本国，影响本国安全。第二，国家的安全观随之变化。传统的国家安全观念以保护领土和主权完整为核心，强调国家依靠武力的“自卫”和“自助”。而当前国家则更重视总体和综合性的安全，强调不同要素对国家安全的影响，关注本国安全和国际安全的互动关系。为此，国家不只要加强对自身的力量保障，还要关注其他国家的力量变化和政策走向，甚至为此必须密切关注和有效影响其他国家的国内政治局势。第三，公共外交特殊的社会接触功能。公共外交实际上在政府间关系之外，实现了对外国社会的直接接触———无论这种接触的方式是信息传递、对外援助还是文化交流。换句话说，公共外交着眼于有效作用于他国内政。但公共外交影响他国内政的方式，相比于传统的以惩罚/奖励权力进行的“内政干涉”，更加间接和柔性，在一定条件下可以产生双赢的结果，容易得到他国的接受，因而成为各国普遍青睐的政策工具。在上述背景下，公共外交在维护国家安全方面可以起到的作用包括：

第一，公共外交丰富了国家开展传统安全竞争的手段。当今世界，国家之间的安全竞争仍然激烈，领土、主权等传统安全问题仍然是国家的头等关切。但应当注意到，国家在传统安全领域的竞争数百年来呈现出两大发展趋势：一是军事手段的运用受到更多限制；二是从简单的地缘政治竞争向力量、制度、观念等方面的综合竞争转变。近代欧洲国家可以赤裸裸地宣示强权即真理，到冷战时期美苏的安全竞争已经有相当浓厚的意识形态色彩。苏东集团的内部瓦解，直接源于苏联模式下的维护意识形态信仰和政治合法性的失败。冷战结束以后，国家在安全问题上的观念之争变得更加普遍和多样。如冷战后几乎每一场重要的国际局部战争的格局，都受到“主权至上”与“人权至上”的合法性之争的影响。在一般的大国关系之中，同样呈现出引人注目的舆论之争。最典型的是中日之间近年来的领土争端，在军事和经济手段都难以充分施展的情况下，演变成为全面的国际舆论战。双方先是围绕具体问题进行法理之争，后来转向国家形象和国际角色论争，论争的舞台从双边转移到了多边，从外交场合转到国际媒体的公共舆论平台。在领土争端这一非常传统的安全问题上，中日21 世纪的舆论战不同于19 世纪的大海战，对于观察新时期国家间安全竞争的特点具有典型意义。可以说，今天国家为了维护安全而推行权力政治甚至运用武力的现象继续存在并且依然重要，但通过公共外交、国际制度等其他权力手段来实现安全目标的现象也已经愈加普遍。

第二，公共外交巩固至关重要的安全关系。公共外交除了能在安全竞争关系下展开舆论斗争，还可以为安全合作关系提供舆论配合，或者更广泛地说，可以“夯实国家间关系发展的社会基础”。当前国家间关系有时候会出现政府和社会的信任失衡，即：政府间能达成的理解和共识，双方民众未必能达到；政府对战略形势和敌友关系的判断，民众未必能理解；政府间构建双边安全合作的努力、或者缓和安全紧张关系的政策，双方民众未必能支持。反过来，由于社会之间缺乏沟通和信任，而使得政府间关系回旋余地缩小，民族主义、排外主义、文化偏见等情绪化的社会思潮影响甚至绑架政府外交政策的案例比比皆是。公共外交在这样的局势下，不再只是两国进行安全竞争、相互牵绊甚至颠覆对方的斗争手段，也可以成为巩固彼此合作、实现整体战略协调的合作手段。如今天中美政府推动开展的人文交流合作计划，其目的和内涵都远远不同于美苏在冷战时期针对对方的意识形态传播。公共外交呈现出超越传统意识形态斗争模式、以更丰富手段服务总体外交格局的转型方向。合作性的公共外交与竞争性的公共外交在当今各国的外交行为中交互辉映，体现了当代国家间关系接触与竞争并存的两个方面。

第三，公共外交帮助应对非传统安全威胁。当前国际安全环境的另一项根本性变化是国家的安全威胁不一定来自于其他国家。九一一事件典型代表了“战争的私人化”。美国在九一一事件这场本•拉登发动的“私人战争”中损失的生命比日本空袭珍珠港还要多，导致美国随后把国际恐怖主义作为头号安全威胁，反恐战争的巨大代价反过来又加剧了美国的战略困境和经济衰退。同样，对于1997 年的泰国和韩国来说，对国家安全的迫切威胁不是来自有领土争端的邻国，而来自一些国际基金公司。在强大的国际私人资本的冲击下，这些国家会猝不及防就坠入经济崩溃的边缘，甚至危及政治和社会稳定。在另外一些国家，传统的领土安全忧虑已经基本消失。当前南太平洋和印度洋上的诸岛国基本不再担心来自某个遥远大陆的强大殖民者的入侵，他们最大的安全恐惧是全球气候变暖引起的海平面上升会把整个国家吞没。对这些国家来说，气候问题关系到国家的生死存亡。在应对上述非传统安全挑战方面，公共外交可以发挥特殊作用。美国的反恐战争使用了目前最先进的暴力手段，但未必能取得对恐怖主义的真正胜利。国际恐怖主义往往受强烈的宗教信念或偏执情感驱使，对其施加强力惩罚，也许能改变其斗争策略———比如迫使其暂时躲藏隐忍，或者转变活动形式，却不能从根本改变其奋斗目标。过度简单的大棒政策，甚至有可能进一步凝聚恐怖主义的同情者，起到反效果。从根本和长远来看，对付国际恐怖主义的斗争，归根结底是一场观念和人心之争。这样的认识促进了近年来美国公共外交的新发展。我们还可以看到，太平洋小国在没有实力主导全球气候谈判进程的情况下，通过公共外交来影响国际舆论、改变社会认知、从而影响大国的政策，是可以有效实现战略意图的不多的途径之一。国际气候问题二十多年的发展历程证明，这种策略在一定程度上起到了作用，成为小国和非国家行为体撬动大国政策的重要案例。此外，在1997年的亚洲金融危机和最近的全球金融海啸中，大多数国家都认识到，面对输入性的国际金融冲击，除了依靠外汇储备、汇率政策等强大经济手段，舆论和信心的战争也是维持经济安全的重要一环。

第四，公共外交是维护国内政治安全的重要手段。国内政治稳定是国家安全的核心内涵之一。公共外交因其社会接触功能，经常被用于影响他国国内政治局势。世界各国、尤其是发达国家竞相开展对其他国家的文化交流和信息传播。这些信息传播有的是着眼于短期的政策影响，而另一些则往往着眼于长期潜移默化地改变一个国家的政治态势，在一定情况下甚至影响到其他国家的政治稳定。从冷战结束后陆续发生的多场“颜色革命”到近些年西亚北非集中爆发的政治动荡，“和平演变”成为了很多国家的安全梦魇。但值得注意的是，在新的社会和技术条件下，政府对于信息传播的控制能力减弱，一个国家传播的信息和价值观在国际社会中多向流动、复杂交织，最终可能反及自身。在社交网络上传播的“民主”和反精英思想，既可能造成西亚北非动荡，也可能造成美国“占领”运动或者伦敦骚乱；民族分裂主义可能搅起科索沃和南苏丹独立，也可能推动苏格兰独立公投。这种复杂局面也让各国政府对外国公共外交行为的“防御”更加困难，用“堵”的方法难以奏效，必须更加重视主动出击、争夺话语、疏导舆论。各国外交部门纷纷加强对国内民众的沟通，避免被外部不利信息占据先机，导致舆论被动，冲击政府既定政策目标。所有这些变化，均体现了国家对“你中有我、我中有你”的新安全格局的调整和适应。由此，公共外交进行社会接触的范围被进一步扩展：不但要对外，还要对内，甚至有时要先对内、再对外，“公开外交”和公共外交合二为一。在公共外交的作用下，外交在对内对外两个方向上都出现了透明化和大众化的特征，也对外交转型提出了更高的挑战。

认识公共外交在维护国家安全方面的特殊作用，对中国这样的国家尤其关键。中国由于所处的特殊国际环境和发展阶段，面临复杂的安全局面。在几个最主要的传统安全问题上，如中美关系、中日关系、周边领土纠纷和边疆安全等，中国都面临着相似的困境；在军事力量提升的同时，安全纷争增加；在最重要、最棘手的外交关系中，既包含阶段性的矛盾，又面临方向性的选择；民心和舆论之争影响着安全关系发展的方向。另外，恐怖主义等非传统安全威胁更加迫近；价值观、话语权问题还牵连着国内的政治安全和稳定。在这种情况下，公共外交要做出更大的努力。中国在中美之间率先提出的新型大国关系，是在创造话语、改变认知；对日舆论斗争本质上是争夺领土问题上的合法性和地区领导权；对周边“亲诚惠容”和“欢迎搭车”的宣示是消解“中国威胁论”影响、改善周边安全环境。可以说，围绕着中国的角色定位和发展方向问题的话语权争夺，涉及中国的根本安全环境和未来前途。从这个意义上，才能理解中国近年来把发展公共外交放到最高战略层次、由国家领导人身体力行的根本原因，也是理解“正确义利观”、“讲好中国故事”、加大对外援助等新政策发展的基础。

三、公共外交怎样维护国家利益

除了服务于国家安全以外，公共外交同样服务于当前时代大大变化和扩展了的国家利益，尤其是国家的海外利益。国家利益在当今时代面临着两种变化：一是国家利益的全球化，即国家利益的全球分布和纵深延展。从广度上看，国家利益延伸至国家经济链条抵达的各个国家，包括没有建立外交关系的国家；从深度上看，一个国家的海外利益不只分布在外国的首都和大城市，也可能深入远离政治中心的社会基层。二是国家利益的社会化，即国家利益的范畴扩展到了社会和经济领域。国家越来越强调“外交为民”、“服务经济建设”，也加深了外交问题的内政化和内政问题的外交化。外交要在这样的条件下为国家利益服务，必须运用传统双边外交（如签署自贸协定和领导人推动的经济合作）、多边外交（如参加自贸区和国际经济组织）、公共外交等综合手段来实现。公共外交可以通过社会接触功能和改变认知的手段发挥特殊的作用，主要包括：

第一，公共外交为国家海外利益的扩展创造良好环境。当今时代，越是把国家利益扩展到全球范围内的大国，越是在国外面对复杂而多变的国家形象认知，其经济利益越需要精巧、有效的公共外交来支撑。首先是为经济合作创造良好的政治和社会舆论环境。一国的对外贸易，不只是依靠对方政府的许可，还要依赖当地市场的接纳；一国的海外投资，最终也不是取决于和当地政府的关系，而是取决于与当地社会的融合。跨国企业在其中当然要承担主体责任，但大的政治环境并非单个企业可以改变。例如，中国的通讯企业华为和中兴在进入美国市场时遇到的舆论阻碍不是企业层面上的，而是政治层面上的。日本企业近年来在中国市场遇到的某些困难，也不是企业造成并单靠企业努力可以改变的。政府通过经济外交可以带企业走出国门，但还要通过公共外交为企业能够顺利在外国发展创造社会条件。其次，国家形象影响着企业品牌和经济收益。一个企业的产品被海外市场看作廉价货还是奢侈品，常常不只反映出企业个体的产品质量和声誉，还反映出一部分对于国家形象的认知。企业产品的背后都打着“国家制造”的标签。因而国家形象的提升，相当于为本国企业创造公共产品。最后，公共外交还成为国家开展海外经济竞争的另一条战线。比如中国、美国和日本都在非洲开展具有相互竞争意味的公共外交活动，试图影响非洲国家对自己和竞争对手的看法。所谓“价值观外交”、“新殖民主义”等争论，根本上看是用公共外交争夺市场和经济利益。

第二，公共外交服务于国家海外利益的保护。一个国家的利益分布越是扩展到广阔而偏远的地区，其经济利益和人员安全保护越是困难和复杂。很多情况下国家海外利益的安全性，既不完全决定于两国政府间关系好坏，也不是靠强大国力就必然能够得以保障。美国和一些中东国家是政治盟友关系，并在当地有强大的军事存在，可是美国的公司和记者在当地未必感到安全。同样，在缅甸，中国投资的水电站建设项目屡屡遭遇恐怖袭击和刑事犯罪，是在中、缅政府有着亲密双边关系的情况下发生的。最终缅甸政府由于国内政治矛盾停建了这一项目，给中国国家利益带来巨大损失。在大多数类似的情况下，国家政府几乎没法通过传统的外交手段来保护利益——外交交涉、照会甚至是军事干涉。硬力量仍然可以起作用，如很多大国都曾在海外安全危机发生时，动用军舰和飞机从动荡的国家撤回人员和资产，但这些行为代价巨大，而且未必能挽回损失。总之，必须看到，如今国家海外利益的保护越来越依赖当地社会基层，公共外交在其中可以发挥特殊作用。首先，可以通过沟通、援助等手段，在当地社会和民众中营造对本国利益有利的安全小环境；其次，通过公共外交手段和当地社会力量交朋友，在危机发生时动员这些力量协助保护本国利益；最后，公共外交的社会接触活动还有情报搜集价值，可以帮助国家和企业提前预判安全风险。

第三，公共外交应对全球化进程中产生的利益和文化摩擦。全球化的深入发展带来了国家利益的全球扩展，推动了新兴国家的不断崛起。然而，一刻不停的全球化进程在一刻不停地制造着反抗。依赖对外经济关系的国家，必须认真面对至少以下两个事实：首先，全球化的获益是不平等的，有的国家获益多，有的国家获益少，在同一个国家里有的群体获益多，有的群体获益少，甚至有的群体受到绝对地损失。在全球化中感到相对或者绝对失败的群体有时会团结起来，影响本国政府的政策，反对全球化的进程。这样的反对可能打着各种旗号，但最终的典型表现是贸易保护主义的回潮。在这种情况下，想通过传统的政府双边谈判遏制贸易保护主义，其效果有一定的局限性。如中国能够敦促美国政府从总体上赞成中美应保持自由贸易关系，却并不能阻挡美国国内利益集团推动反倾销立法。另一个更值得深刻理解的事实是，不但全球化的相对收益是不平等的，全球化的发展进程也是不平衡的。不平衡区分出更全球化的人和不那么全球化的人。我们可以看到有些群体的利益、生活和思维方式是高度全球化的，有的人则更大程度上生活在传统的社会和文化中。对于后一类群体，外来的商品、文化或者人员，可能冲击原有的生活方式，带来强烈心理反弹。这一现象被亨廷顿称为文明的冲突。这种现象会在社会内部形成裂痕，让跨国经济合作的环境变得更加复杂。面对反全球化力量的挑战，公共外交可以发挥的作用包括：首先，通过接触、联合和支持他国内部拥护自由贸易的利益集团及社会力量，来改变其国内舆论环境和政治力量对比，以撬动对方政府的贸易政策向有利于己的方向发展。可以说，面对内政问题的外交化，公共外交能提供直接针对内部政治的应对方案。其次，不管文明的冲突是否言过其实，国家的对外经济活动必须更加严肃地面对文化和情感问题。即便是一个平等互利的经济合作，也可能因文化反弹而难以实现。在这方面，恐怕只有公共外交才能为以利益追逐和利益交换为核心的传统外交，补充某种情感与文化的平衡。无论如何，国家要在利益摩擦增多、文化和情感矛盾加深的全球化时代维护其国家利益，就必须努力适应新的环境，大力发展公共外交就是对这种“心灵政治”进行适应的产物。

第四，公共外交帮助实现国家的全球治理目标。在当前时代，国家除了关心自身利益，还必须关心“共同利益”，包括应对国际金融危机、环境保护、传染疾病防治、能源与粮食危机、跨国犯罪、网络安全等问题。解决这些问题需要国际合作，但国际合作经常陷入“推卸责任”、“搭便车”等集体行动的困境。在全球治理问题上，武力胁迫和外交交涉未必能起作用，塑造舆论、影响认知却常常潜移默化地发挥效果。我们可以看到，在很多重大的全球治理问题上，舆论竞争都成为了外交博弈的主战场。如前文所述，近年来气候问题超越其他至少同等重要的全球治理问题，上升为国际政治舞台的焦点话题，就是相关学术讨论和舆论持续发酵的结果。发达国家和发展中国家在气候问题上的争夺，一方面是利益之争，另一方面是关于气候治理的公平和正义标准的舆论之争。不能在舆论争夺中取得优势，就很难在利益争夺中取得优势。在防止传染疾病、消除贫困等利益冲突较小的问题上，如果不能通过公共外交唤起各国社会的更大关注和强烈的价值认同，政府则很难形成一致行动，最终导致谈判破裂的双输局面。

在中共十八大报告中，“扎实推进公共外交和人文交流，维护我国海外合法权益”被放到一句话里，具有连贯的意思。随着“一带一路”倡议、金砖国家机制、对外基础设施发展援助等政策的实施，中国的人员和资产将更大规模地走向全球，海外利益保护的问题更加突出。中国企业的走出去，也会面临更多的利益和文化摩擦。另外，国家在全球治理问题上，也需要加强投入和发言权。这些因素为公共外交能力的提升提出了新的要求。

四、对中国外交的启示

从“高政治”的角度分析公共外交的作用，对中国外交的发展具有重要启示。公共外交的政治实质是“夯实国家关系发展的社会基础”。国家关系需要社会基础支撑，自古如此，但在今天的国际环境下尤为迫切和重要。滥觞于欧洲中世纪晚期宫廷贵族政治的传统外交方式，已经不能适应当今民主化、全球化、多极化环境下的国际关系需要。外交本身就在转型。对于中国这样的国际体系的“新来者”来说，转型的压力尤其巨大。要形成“有特色的大国外交”，实现“中国特色”、“中国风格”、“中国气派”，“夯实国家关系发展的社会基础”是迫切要求。国家关系发展的社会基础条件，还会影响到大国关系、周边关系、对外经济合作等重大问题。也正是从这个高度上，公共外交才在中共十八大报告中和大国外交、周边外交、发展中国家外交、多边外交等并列为中国外交最高层面的战略问题。

那么，如何才能“夯实国家关系发展的社会基础”？显然不能仅仅从操作层面上把公共外交看成在政府间关系之外，补充加强民间交流、对外宣传等工作内容，而要从公共外交的政治基理出发，全方位改造外交工作，推动外交的整体转型。这需要国家从最高战略层面加以规划设计，由外交强力部门统筹实施。从世界各国的公共外交实践来看，有一些经验是相通的：

第一，外交要关注和接触外国社会。当今世界各国的政治体制和社会环境各异，但社会力量都不同程度上影响政府外交政策。社会群体如果不能从外交关系中获益，则可能成为外交关系的旁观者，甚至在某种情况下成为反对力量。因此，外交和对外经济合作既要做政府的工作，也要做社会的工作。其中，帮助别国建设基础设施、完善民生保障、灾难时的人道主义援助等工作，是各国巩固外交关系社会基础的最常见物质手段。习近平在中央外事工作会议讲话中提出要“做好对外援助工作，真正做到弘义融利”，则是将对外援助工作的公共外交意义提升到战略高度的标志。

第二，外交要有价值观支撑。在当前时代，一切外交行为不能只有利益合理性，还应当有价值正当性。固然国家间平等互利的经济合作能够形成相互依赖的伙伴关系，但要建立相互认同的情感纽带，从利益共同体走向命运共同体，光靠平等互利、“亲兄弟明算帐”是不够的。尤其在对外社会接触中，普通民众更容易受到情感和价值认同影响。一个国家够朋友、讲原则、有担当，才能吸引外国民众的情感支持，才能真正夯实外交的国际民意基础，这个国家也才能真正在国际社会中具备领导力。这一点跟加强对外援助往往是配合的。换句话说，外交要对外国社会做工作，也需要物质和精神两手都要抓。这是当前中国外交倡导“正确义利观冶，即所谓“讲信义、重情义、扬正义、树道义”的本源。

第三，外交要关注传播效果分析，掌握舆论话语权。全球化时代的外交，是舆论聚光灯下的外交，也是话语权力场之中的外交。外交部门在每一项重大内外政策的决策过程中，除进行本身利益计算和绩效分析外，还应当进行信息传播分析，评估政策和行动对外发出的政治信号，并在必要情况下准备相应预案。此外，对于那些对中国来说有重大海外利益的国家，中国外交必须要能够因地制宜地开展沟通、消除疑惑、获得理解和尊重。中国必须构建出一套能够融通中外的话语体系，把外国人关心的中国问题讲清楚。这些问题既包括一些现实问题：如中国军事发展和科技发展、民族和宗教政策、人权和环境保护、政治治理方式和民主发展等，也包括一些理论问题：如中国的发展模式、国家目标、世界秩序的设想等。对于这些问题的解释，最好不是以中国单方面宣示的方式提出，而是在中外对话、共同研究中逐步形成，得到国际学术界和知识界的认同。从这个层面上说，学术话语权可能影响着中国崛起的政治合法性和感召力。

第四，外交要注重对本国社会力量的动员。公共外交存在着一种内在张力：一方面，它是国家政治行为、要实现国家的政治意志；另一方面又以对外国社会进行接触和影响为途径。这一关系处理不好，就容易和“干涉内政”混淆起来，引发外交冲突和政策失败。公共外交的特点决定其活动应当融入民间交往、包含多赢和复合目标。在当今时代，世界大国的公共外交都广泛动员社会主体参与，政府在中间发挥资源支持、桥梁搭建、信息搜集和立法规范等作用。因而，国家的公共外交能力体现为社会动员的水平。政府的公共外交战略要放眼长远，不应过度追求短期绩效，权力要下放给社会组织，还要破除不必要的条条框框，多求活、求广，不要怕散、怕乱。其中推动媒体交流、智库交流和青年交流尤为重要。伴随着中国国力的持续增长和国际格局的继续变化，中国在这些方面持续投入，数年内就可初见成效。

从以上几点出发，中国公共外交目前要重视的具体工作方向包括以下5个方面：（1）切实巩固中美新型大国关系的社会基础，推动建立对美国全方位、多层次定期沟通机制，以有力手段化解美国社会各方面的对华误解和敌意，以社会相互信任巩固战略相互信任；（2）高度重视日本对华战略的新特征，以强有力手段对日展开国际舆论斗争，对日本国内社会保持和加强接触，加快日本民众对亚洲新国际格局的认知转变；（3）以对外援助等公共外交手段消解周边国家对中国的社会性敌意和相关疑虑，构建一套亚洲的国际秩序观念和政治话语，为经济合作和安全合作提供民意支撑，夯实命运共同体的认同基础；（4）研究和重视公共外交在海外利益保护中的作用，以公共外交名义投入足够资源开展重点国家的社会关系建设，提升驻外使馆和中资企业同当地社会力量交朋友的能力；（5）系统性地支持中外智库共同研究中国问题，系统性地支持具有多语种跨文化沟通能力的高校和研究机构的学者通过外国媒体、国际会议等场合发出声音，形成一批由学者、媒体和青年组成的、“中国表达”的民间团队。